A soberania digital costuma ser discutida em termos de onde os servidores estão localizados e qual empresa detém o contrato. Ambos importam menos do que o formato em que os documentos são escritos.

Um documento não é uma folha de papel

O hábito de pensar em um documento digital como uma folha de papel é compreensível e errado. Uma folha de papel carrega seu próprio conteúdo. Qualquer pessoa que saiba ler o idioma pode ler a página, sem equipamento, sem permissão e sem intermediário. Um documento digital não carrega conteúdo algum até que um software o interprete. O arquivo é um conjunto de instruções, e o que aparece na tela é o resultado de um programa executando essas instruções. Mude o programa e o resultado pode mudar junto.

É por isso que documentos produzidos em um aplicativo tantas vezes parecem errados em outro: marcadores mudam de posição, tabelas perdem suas proporções, títulos são renderizados de forma diferente. O conteúdo está presente. O documento, a rigor, não está.

O formato é a especificação que diz ao software como realizar essa interpretação. Quem controla o formato, portanto, controla o que o documento significa, com que fidelidade ele pode ser reproduzido e por quanto tempo.

O que torna um formato aberto

Abertura não é uma descrição de marketing. Existem critérios estabelecidos, definidos em instrumentos como a Open Definition e o European Interoperability Framework, e usados por administrações públicas para avaliar formatos em processos de licitação. Quatro condições são as mais importantes.

A especificação deve ser publicada integralmente e estar disponível gratuitamente. Ninguém deve precisar de licença, taxa ou acordo de patente para implementá-la. O formato deve poder ser usado por qualquer pessoa para qualquer finalidade, sem discriminação entre usuários, aplicativos ou modelos de negócio. E deve ser governado por um órgão independente de qualquer fornecedor único, para que versões futuras sejam decididas em público e não no roteiro de produtos de uma empresa.

Essas condições existem por uma razão prática: são elas que garantem que um documento escrito hoje possa ser aberto daqui a trinta anos por um software que ninguém ainda escreveu.

ODF atende a essas condições

O Open Document Format foi desenvolvido de forma aberta no âmbito da OASIS, o consórcio internacional de padrões, e tornou-se um padrão OASIS em 2005. Passou pela votação de Draft International Standard no ISO/IEC JTC 1/SC 34 em maio de 2006 com aprovação unânime e foi publicado como ISO/IEC 26300 em novembro daquele ano. A especificação é pública, livre de royalties, versionada e mantida por um comitê técnico cujo trabalho é registrado publicamente. A versão 1.4 foi aprovada pela OASIS em dezembro de 2025.

ODF não é o formato do LibreOffice. É implementado por uma série de aplicativos de diferentes fornecedores, e qualquer desenvolvedor pode implementá-lo sem pedir permissão a ninguém. O LibreOffice o utiliza nativamente, o que é consequência da abertura do formato, e não uma reivindicação de propriedade sobre ele.

OOXML não atende

OOXML, o formato por trás dos arquivos DOCX, XLSX e PPTX, tem um número ISO. Ele foi concedido em 2008 por meio de um procedimento de fast-track cuja condução hoje faz parte da história documentada da governança de padrões.

O número não produziu os efeitos que se espera de um padrão. A especificação se estende por vários milhares de páginas, o que desencoraja a implementação. Ela existe em duas classes de conformidade: a variante Strict, que outros desenvolvedores poderiam razoavelmente suportar, e a variante Transitional, que preserva comportamentos legados e é a que o Microsoft Office grava por padrão. A variante em uso diário por centenas de milhões de pessoas é, portanto, a que apenas o seu originador implementa por completo. Já a variante mais limpa, que concorrentes poderiam suportar, é em grande parte não utilizada e chegou a desaparecer de algumas versões.

Uma especificação que apenas uma única implementação consegue satisfazer é, em termos funcionais, um formato proprietário com um certificado de padronização anexado. Isso não é uma acusação de má-fé. É uma descrição do que o formato faz, independentemente das intenções de qualquer um, e é a razão pela qual a distinção é estrutural, e não moral.

Por que essa decisão vem primeiro

Uma organização que adota um provedor de nuvem europeu, negocia fortes proteções contratuais e hospeda tudo dentro de sua própria jurisdição não alcançou nada para a soberania se seus documentos permanecerem em um formato que apenas um fornecedor estrangeiro consegue ler corretamente. Localização do servidor, jurisdição de hospedagem e cláusulas de aquisição vêm todas depois da decisão sobre o formato. Uma organização que não consegue abrir seus próprios arquivos sem a permissão de um fornecedor não é soberana sobre eles, onde quer que esses arquivos estejam armazenados.

A exposição cresce com o tempo. Um indivíduo com um layout distorcido tem um inconveniente. Um ministério que guarda duas décadas de rascunhos legislativos, registros imobiliários e registros judiciais em um formato que não consegue interpretar de forma independente delegou a custódia do registro público a uma empresa privada — e não pode retirar essa delegação sem converter tudo o que possui.

Quem já agiu

A Deutschland-Stack da Alemanha, a estrutura federal para infraestrutura digital pública soberana, define ODF e PDF/UA como os formatos de documento obrigatórios, com exclusão das alternativas proprietárias. O IT Planning Council — o órgão por meio do qual o governo federal e os Länder coordenam a tecnologia da informação da administração pública — comprometeu-se com o ODF. A OTAN e a Comissão Europeia também tornaram o ODF obrigatório.

A decisão não é europeia. Taiwan adotou o ODF como padrão nacional em 2009 e o exige como formato de documento do governo desde janeiro de 2015, uma política que seu Ministério de Assuntos Digitais descreve em termos de igualdade de software, soberania digital e desenvolvimento sustentável. O Brasil exige que órgãos do Executivo federal sigam o framework de interoperabilidade e-PING, baseado em padrões abertos, desde 2005. Administrações públicas em quase todos os continentes tomaram decisões comparáveis nas últimas duas décadas.

O que mudou recentemente é o raciocínio. O argumento para deixar o software de escritório proprietário foi apresentado durante muito tempo principalmente como economia de custos. Agora é apresentado como preservação da independência — ou seja, a capacidade de um órgão público agir sem pedir permissão a um fornecedor estrangeiro. Várias das migrações anunciadas no último ano foram apresentadas exatamente nesses termos, com o argumento de custo deixado de lado. Pelo menos uma organização europeia de defesa afirmou que sua decisão não teve relação alguma com dinheiro.

A alternativa ao lock-in já existe, é madura, é um padrão internacional e é requisito legal em várias jurisdições europeias.

Leitura complementar

Comece aqui:

Comparação de formatos e lock-in:

Política e adoção:

Referência técnica: